Принципи контрактної системи у сфері закупівель

Система державних закупівель є регульований законодавством процес, який покликаний чітко регламентувати обов'язки сторін і призвести до деяких стандартів потреби муніципальних та державних установ, які потрібно задовольнити шляхом проведення закупівельних процедур.

На даний момент роль цієї системи виконує контрактна система у сфері закупівель, положення якої було викладено у федеральному законі «Про контрактну систему у сфері закупівель товарів, робіт, послуг для забезпечення державних та муніципальних потреб» №44-ФЗ, який був прийнятий урядом 5 квітня 2013 року, і набрав законної сили з 1 січня 2014 року.

До позитивних сторін контрактної системи зазвичай відносять такі характерні риси:

• чітка стандартизація більшої частини номенклатури товарів, послуг та робіт, що плануються до закупівлі. Це забезпечує достатній рівень єдності та спільності закупівельних позицій та значно спрощує процеси контролю та приймання;
• відкрита конкуренція серед учасників тендерів, заснована на засадах професійної кваліфікації та надання ринкових умов постачання запланованих позицій;
• прозорість контрактної системи, забезпечена сучасними засобами електронної взаємодії Кожен учасник процесу може відкрито отримувати інформацію про перебіг процедури;
• законодавче регулювання та налагоджені схеми вирішення труднощів і проблем, що найчастіше виникають. Закупівлі з 44-ФЗ мають чітку регламентацію допустимих та неприпустимих форм взаємодії учасників.

Однак у цій системі є свої недоліки:

• невисока швидкість проведення закупівельних процедур та досить великий рівень бюрократії, яким доводиться платити за прозорість та регульованість системи;
• безліч робочих нюансів, які призводять до складності процесу для постачальників і підрядників-початківців. Різні правила та умови взаємодії встановлюють порядок, але потребують значних зусиль для початку роботи;
• відкрита конкуренція, особливо у деяких сферах закупівель, на кшталт будівельної галузі, найчастіше є формальною, оскільки замовники віддають переваги одним і тим самим постачальникам, не порушуючи при цьому положень федерального закону.

Принципи

Основні принципи контрактної системи у сфері закупівель є її перевагами і засновані на постулатах ринкової економіки, що веде до найефективнішого процесу розподілу товарів та послуг.

• прозорість та відкритість. Кожен учасник має право отримувати чесну та достовірну інформацію на будь-якому етапі проведення закупівельної процедури;
• Конкурентність. Постачання повинні проводитися найбільш ефективними організаціями, що надають найкращі ринкові умови;
• кваліфікованість. Зростання вимог до товарів, послуг та робіт неминуче тягне і зростання професіоналізму учасників, стимулюючи розвиток організацій;
• єдність та спільність. Єдині правила взаємодії можуть якнайкраще сприяти формуванню зрозумілого ринку державних закупівель, що діє за чітко формалізованими нормативами.

Інформаційне забезпечення

Інформаційне забезпечення контрактної системи у сфері держзакупівель є центральним та невід'ємним елементом усього процесу, тому держава подбала про достатнє технічне та законодавче забезпечення цього пункту.

Як основна електронна система, що забезпечує інформаційну взаємодію учасників, є єдина інформаційна система, або ЄІС.

До неї вносяться дані на всіх етапах проведення закупівельної процедури, а доступ до цих даних є відкритим та прозорим.

Учасники

До учасників контрактної системи діючої у сфері закупівель відносяться такі суб'єкти:

• постачальники та підрядники, які пропонують товари, послуги та роботи в умовах конкурентного відбору переможців;
• державні та муніципальні замовники, які є організаторами торгових процедур;
• оператори електронних торгових майданчиків (ЕТП), які беруть він функціональну роль посередників між замовниками і постачальниками;
• органи виконавчої та контролюючої влади, у тому числі органи самоврядування та державні регулюючі організації, що виконують роль контролю та належного виконання положень вищезгаданого федерального закону.

Наступні суб'єкти формально не належать до учасників контрактної системи у сфері закупівель, але можуть брати безпосередню участь у деяких процедурах:

• експертні особи чи організації, які надають дані про відповідність номенклатури контракту прийнятим стандартам та нормативам;
• банківські та фінансові організації, що надають функціонал для внесення та зберігання сум гарантійного забезпечення та взаєморозрахунків діючих учасників;
• сформовані приймальні та оціночні комісії для оцінки заяв від постачальників та перевірки номенклатури товарних позицій.

Поняття, цілі, завдання та принципи контрактної системи

Концепція контрактної системи. Федеральний закон від 05.04.2013 № 44-ФЗ «Про контрактну систему у сфері закупівель товарів, робіт, послуг для забезпечення державних та муніципальних потреб» запровадив нове для російського законодавства поняття контрактної системи. Це було запозичено з досвіду США, де федеральна контрактна система (англ. Federal Acquisition Regulations System) функціонує з 1 жовтня 1984 р. З цієї дати набули чинності Федеральні правила придбання продукції (англ. Federal Acquisition Regulation, FAR [1] [2] ).

• • формування закупівель (планування та обґрунтування);
• • здійснення закупівель (визначення постачальника, підрядника та виконавця);
• • виконання контрактів, укладених за результатами закупівель.

До керуючим процесам відносяться:

• • регулювання закупівельної діяльності (включаючи нормування у сфері закупівель, застосування національного режиму, централізація закупівель та ін.);
• • проведення моніторингу, аудиту та контролю закупівель, включаючи оскарження закупівель тощо.

До забезпечуючим процесам відносяться:

• • інформаційне забезпечення контрактної системи у сфері закупівель (створення та ведення ЄІС);
• • забезпечення організаційними та кадровими ресурсами (створення уповноважених органів, функціонування закупівельних підрозділів та служб замовника, залучення експертів та експертних організацій, спеціалізованих організацій до проведення закупівель та ін.);
• • функціонування електронних торгових майданчиків та акредитація учасників електронного аукціону на електронному майданчику;
• • банківський супровід контрактів тощо.

Сукупність всіх таких процесів становить зміст контрактної системи Російської Федерації.

Слід зазначити, що контрактна система має бути тісно пов'язана із бюджетною системою. До ухвалення Закону про закупівлі ці процеси були несинхронізованими.

В даний час закупівлі та бюджетування тісно пов'язані, у тому числі на програмному рівні через взаємодію державних інформаційних систем. Зокрема, взаємозв'язок забезпечується за допомогою ідентифікаційного коду закупівлі, що «супроводжує» закупівлю протягом усього закупівельного циклу. Ідентифікаційний код закупівлі містить вказівку на код виду видатків за бюджетною класифікацією Російської Федерації, визначений відповідно до бюджетного законодавства РФ.

У 2017 р. Контрактна система Російської Федерації - це:

• • понад 280 тис. зареєстрованих замовників (фактично здійснюють закупівлі понад 190 тис. замовників) понад 3 млн закупівель на рік на суму понад 6,5 трлн руб.;
• • понад 3,3 млн. укладених контрактів загальним обсягом близько 5,3 трлн руб. із середньою ціною 1,57 млн ​​руб.;
• • середнє значення зниження ціни у контрактній системі під час проведення конкурентних закупівель становить приблизно 8,2% чи 419,4 млрд крб. заощаджених бюджетних коштів;
• • найбільший обсяг закупівель здійснювався замовниками у сфері будівництва автомобільних доріг та зведення будівель (понад 1,3 трлн руб.у 2016 р.); друга позиція в рейтингу продукції, що найбільше закуповується, для державних та муніципальних потреб — закупівлі для медичних цілей, включаючи закупівлі лікарських препаратів та обладнання (близько 535 млрд руб. у 2016 р.) [5] .

Інформація наведена без урахування контрактів, відомості про які становлять державну таємницю та не розміщуються у відкритому доступі.

Найбільший контракт 2016 - створення пілотованого транспортного корабля (ГК «Роскосмос») - 57,6 млрд руб.; Найбільший контракт 2015 - будівництво транспортного переходу через Керченську протоку - 228,3 млрд руб.

Цілі та завдання контрактної системи. Зі ст. 1 Закону про закупівлю випливає, що метою контрактної системи є забезпечення державних та муніципальних потреб за допомогою здійснення ефективних та результативних закупівель на умовах гласності, прозорості та недопущення корупції та інших зловживань.

У ст. 13 Закону про закупівлі виділяються цілі здійснення закупівель, до яких належать:

• 1) досягнення цілей та реалізації заходів, передбачених державними програмами Російської Федерації, суб'єктів РФ, муніципальними програмами;
• 2) виконання міжнародних зобов'язань Російської Федерації, реалізації міждержавних цільових програм, учасником яких є Російська Федерація;
• 3) виконання функцій та повноважень державних органів Російської Федерації, органів управління державними позабюджетними фондами Російської Федерації, державних органів суб'єктів РФ, органів управління територіальними позабюджетними фондами, муніципальних органів.

Для порівняння: метою федеральної контрактної системи США є своєчасне отримання кращих за якістю товарів або послуг для споживачів при збереженні суспільної довіри та виконанні державою прийнятих на себе зобов'язань (§ 1.102-02 Федеральних правил придбання продукції FAR').

Основним завданням контрактної системи в Росії є забезпечення придбання товарів, робіт, послуг, що задовольняють державні та муніципальні потреби при найбільш ефективному витрачанні коштів [6] [7] .

Також можна виділити додаткові завдання, які вирішуються за допомогою контрактної системи:

• • підтримка окремих галузей економіки та конкретних виробників через формування попиту;
• • підтримка малого та середнього бізнесу через визначення закупівель, у яких можуть брати участь лише такі організації;
• • охорона довкілля (через реалізацію концепції екологічно чистих закупівель);
• • підтримка інновацій (через стимулювання закупівель інноваційної продукції);
• • підтримка соціально значущих підприємств та установ (через надання переваг за участю таких організацій у закупівлях, наприклад, переваги організаціям інвалідів, установам кримінально-виконавчої системи);
• • забезпечення національних інтересів (через застосування обмежень щодо закупівлі продукції, виробленої окремих країнах).

Можливість вирішення додаткових завдань у рамках контрактної системи забезпечується тим, що держава є найбільшим покупцем товарів, робіт та послуг на внутрішньому ринку. Для деяких секторів промисловості держава є єдиним покупцем їхньої продукції.У такій ситуації монопсонії державне замовлення виконує соціальну функцію стосовно працівників відповідних підприємств і навіть мешканців цілих міст, якщо підприємства є містоутворюючими. Наприклад, у США стимулюється участь у державних закупівлях компаній, що перебувають у місцях із хронічним безробіттям. Для таких осіб передбачаються спрощені способи закупівлі 1 .

За даними Міністерства економічного розвитку РФ, у сукупності закупівлі державного сектора відповідають приблизно 1/5 внутрішнього попиту. Це робить державне замовлення вкрай значущим чинником розвитку. Ефективність закупівель впливає на темпи модернізації економіки, створює попит, розвиток власного виробництва, конкурентне середовище [8] [9] .

Для порівняння обсяг коштів федерального бюджету США, щорічно витрачаються у межах федеральних державних контрактів становить 1/4 ВВП. До 15% усієї робочої сили США зайнято у виробництві продукції для її постачання за державними контрактами [10] .

Принципи контрактної системи. Закон про закупівлю до принципів контрактної системи відносить принципи:

• 1) відкритості та прозорості інформації про контрактну систему у сфері закупівель;
• 2) забезпечення конкуренції;
• 3) професіоналізму замовників;
• 4) стимулювання інновацій;
• 5) єдності контрактної системи у сфері закупівель;
• 6) відповідальності за результативність забезпечення державних та муніципальних потреб;
• 7) ефективність здійснення закупівель.

Принцип відкритості та прозорості означає, що в Російській Федерації забезпечується вільний та безоплатний доступ до повної та достовірної інформації про контрактну систему у сфері закупівель, у тому числі шляхом її розміщення в ЄІС.

На думку директора АНО «Інформаційна культура» І. Бегтіна, рівень розкриття інформації про державні закупівлі в Росії є вищим, ніж у багатьох західних країнах. До питань національної безпеки. Наприклад, російське Міністерство оборони публікує інформацію фактично про всі контракти, включаючи закупівлю ядерних підводних човнів, на веб-сайті. zakupki.gov.ru. Виняток складає закрита частка бюджету — приблизно 26%. США], існує процедура реєстрації, доступ до тендерної документації вони отримують лише після проходження так званої попередньої кваліфікації. Друге правило полягає в тому, що інформація про укладені контракти публікується із затримкою від 3 до 12 місяців Текст контракту не публікується зовсім».

У Росії Закон про закупівлі зобов'язує розкривати для загального доступу практично весь обсяг інформації, що утворюється під час здійснення конкретних закупівель, а саме:

• • плани закупівель та плани-графіки;
• • повідомлення про здійснення закупівель (конкурсу, аукціону, запиту котирувань, запиту пропозицій);
• • повідомлення про здійснення закупівлі у єдиного постачальника (підрядника, виконавця), крім сповіщень про здійснення закупівлі у єдиного постачальника з окремих підстав, передбачених законом (наприклад, інформація про «дрібні» закупівлі, інформація про укладання контрактів на надання послуг, пов'язаних із забезпеченням візитів глав іноземних держав, інших іноземних офіційних делегацій тощо);
• • документація про закупівлю (конкурсна документація, документація про аукціон);
• • протоколи процедур здійснення закупівель (протокол розкриття конвертів із заявками на участь у відкритому конкурсі, протокол розгляду та оцінки заявок на участь у конкурсі, протокол розгляду перших частин заявок на участь в аукціоні, протокол проведення електронного аукціону, протокол розгляду других частин заявок на участь у конкурсі; аукціоні і т.д.);
• • скарги на дії (бездіяльність) учасників контрактної системи;
• • рішення щодо скарг на дії (бездіяльність) учасників контрактної системи;
• • укладені державні та муніципальні контракти та інформація про зміну, розірвання, виконання таких контрактів.

Для забезпечення можливості розміщення в Інтернеті такого масиву інформації потрібно нести істотні витрати на створення та експлуатацію відповідних інформаційних систем, програмних та апаратних засобів. У 2015 р. для цілей виконання робіт з експлуатації та розвитку програмного забезпечення для інформаційного забезпечення реалізації положень Закону про закупівлю та замовлення Федерального казначейства РФ були проведені закупівлі на суму більш ніж 668 млн руб. 1 , 2016 р. - На суму понад 574 млн руб. [12] [13]

У відкритому доступі не розміщується інформація про закупівлю, якщо інформація про такі закупівлі відноситься до відомостей, що становлять державну таємницю. При цьому якщо інформація про конкретну потребу не є державною таємницею, але секретні відомості містяться в документації про закупівлю або проект контракту, то повідомлення про такі закупівлі все одно розміщуються в мережі Інтернет. При цьому взяти участь у таких закупівлях компанії зможуть, якщо подадуть замовнику відповідний запит із додатком документів, що підтверджують відповідність даних осіб встановленим вимогам та наявність доступу до них, яка становить державну таємницю.

Принцип забезпечення конкуренції полягає у створенні рівних умов для забезпечення конкуренції між учасниками закупівель. Будь-яка зацікавлена ​​особа має право стати постачальником (підрядником, виконавцем) для забезпечення державних чи муніципальних потреб.

Принцип забезпечення конкуренції реалізується через такі механізми:

• • закріплення єдиних вимог до учасників закупівлі, що пред'являються однаково до всіх таких учасників (ст. 31 Закону про закупівлю);
• • можливість встановлення вимог до наявності досвіду та кваліфікації учасників закупівлі лише у суворо визначених Законом про закупівлю випадках;
• • встановлення чітких правил опису об'єкта закупівлі з метою попередження випадків зловживання, обмеження конкуренції та формулювання умов закупівлі йод конкретного постачальника (підрядника, виконавця). Відповідно до ст. 33 Закону про закупівлю опис об'єкта закупівлі має мати об'єктивний характер. Вимоги законодавства розраховані на формулювання про нейтральних специфікацій (технічних вимог) до об'єкта закупівлі.Потрібно уникати будь-яких вказівок при описі об'єкта закупівлі, які вказують на конкретну продукцію чи конкретного постачальника. Забороняється встановлювати вимоги до товарів, робіт, послуг за умови, що такі вимоги тягнуть за собою обмеження кількості учасників закупівлі, за винятком випадків, якщо немає іншого способу, що забезпечує точніший і чіткіший опис характеристик об'єкта закупівлі;
• • ст. 17 Закону про захист конкуренції встановлює загальну заборону на здійснення будь-яких дій при проведенні торгів, запиту котирувань, запиту пропозицій, які призводять або можуть призвести до недопущення, обмеження чи усунення конкуренції. Насправді ця заборона тлумачиться дуже широко.

Принцип професіоналізму заказників передбачає здійснення діяльності замовника, спеціалізованої організації та контрольного органу у сфері закупівель на професійній основі із залученням кваліфікованих фахівців, які мають теоретичні знання та навички у сфері закупівель.

Цей принцип реалізується через такі механізми:

• • замовники повинні визначити спеціальних працівників, відповідальних за супроводження процесу закупівлі товарів, робіт, послуг в організації. Якщо сукупний річний обсяг закупівель перевищує 100 млн руб., Має бути створена контрактна служба. Якщо закупівлі не перевищують зазначеного обсягу, має бути призначений контрактний керуючий. Працівники контрактної служби, контрактний керуючий повинні мати вищу освіту чи додаткову професійну освіту у сфері закупівель (ст. 38 Закону про закупівлю).
• • також для визначення постачальників (підрядників, виконавців) замовник має створити комісію із здійснення закупівель.Замовник включає до складу комісії переважно осіб, які пройшли професійну перепідготовку або підвищення кваліфікації у сфері закупівель, а також осіб, які мають спеціальні знання, що належать до об'єкта закупівлі;
• • замовники повинні вживати заходів щодо підтримки та підвищення рівня кваліфікації та професійної освіти посадових осіб, зайнятих у сфері закупівель (ст. 9 Закону про закупівлю). Чітких вимог щодо періодичності підвищення кваліфікації члена комісії зі здійснення закупівель, працівника контрактної служби, контрактного керуючого не встановлено, проте Мінекономрозвитку Росії рекомендує проходити навчання у сфері закупівель для зазначених осіб не рідше, ніж кожні три роки в обсязі не менше ніж 108 год. щонайменше 40 год) [14] .

У вересні 2015 р. Мінпраця Росії затвердила професійні стандарти спеціаліста у сфері закупівель та експерта у сфері закупівель.

Принцип стимулювання інновацій передбачає, що замовники при плануванні та здійсненні закупівель повинні виходити з пріоритету забезпечення державних та муніципальних потреб шляхом закупівлі інноваційної та високотехнологічної продукції. Однак законодавство про контрактну систему не передбачає жодних механізмів реалізації цього принципу на практиці.

Слід зазначити, що у сфері корпоративних закупівель (державних підприємств та корпорацій, природних монополій), що регулюються Федеральним законом від 18.07.2011 № 223-ФЗ «Про закупівлю товарів, робіт, послуг окремими видами юридичних осіб», такі механізми встановлені.У зазначеній сфері Уряд РФ затверджує перелік конкретних замовників, які мають закуповувати інноваційну (високотехнологічну продукцію), і навіть визначає річний обсяг такої закупівлі чи порядок встановлення зазначеного річного обсягу Відповідні замовники щорічно звітувати про закупівлю інноваційної продукції.

У сфері державних закупівель принцип стимулювання інновацій є суто декларативним.

Принцип єдності контрактної системи означає, що контрактна система у сфері закупівель ґрунтується на єдиних засадах та підходах.

Усі державні замовники як федерального, і регіонального рівня, і навіть муніципальні замовники керуються одними і тими самими правилами і процедурами здійснення закупівель.

Такий підхід у Росії існував не завжди. Наприклад, до реформи державних закупівель 2005 р. суб'єкти РФ та муніципальні освіти самостійно встановлювали вимоги до своїх закупівель за рахунок їх бюджетів, відмінні від федеральних вимог.

Слід зазначити, що є приклади обмеження принципу єдності регулювання закупівель у Росії та в недавньому минулому (до прийняття Закону про закупівлю) Так, по суті, самостійні процедури закупівель були встановлені щодо будівництва олімпійських об'єктів до Зимової олімпіади в Сочі, а також для будівництва об'єктів. , необхідні для проведення зустрічі глав держав та урядів країн - учасників форуму «Азіатсько-тихоокеанське економічне співробітництво» у 2012 р. у місті Владивостоці.

У деяких країнах однакове регулювання закупівель обмежується лише щодо органів виконавчої влади, а законодавчі та судові органи самостійно встановлюють власні правила закупівель (США).

Принцип відповідальності за результативність забезпечення державних та муніципальних потреб означає, що замовники повинні відповідати за досягнення заданих результатів забезпечення державних та муніципальних потреб.

Однак на практиці цей принцип не реалізується. Посадові особи замовників несуть персональну відповідальність за недотримання формальних вимог щодо здійснення закупівель (до правильності проведення процедур). Досить жорстка відповідальність встановлена ​​статтями 7.29-7.32.1 КоАП РФ. Проте спеціальну відповідальність саме за досягнення результатів закупівлі (постачання необхідних товарів, виконання робіт, надання послуг належної якості у встановлені терміни) не формалізовано щодо контрактних керуючих та працівників контрактної служби. За певних умов зазначені посадові особи за недосягнення результатів закупівлі можуть понести дисциплінарну відповідальність, а за наявності ознак злочину (зловживання чи перевищення повноважень, недбалість тощо) стосовно них також може настати кримінальна відповідальність.

У рамках принципу відповідальності за результативність забезпечення державних та муніципальних потреб можна зазначити такий аспект реалізації цього принципу, як підзвітність державних закупівель. Підзвітність полягає в тому, що закупівельна діяльність є предметом контролю у межах повноважень різних відомств:

• • у межах фінансового контролю як внутрішньовідомчого (контрольно-ревізійні управління), і зовнішнього (державний (муніципальний) фінансовий контроль, здійснюваний на федеральному рівні донедавна Росфіннаглядом, і навіть Федеральним казначейством Російської Федерації;
• • в рамках контролю за дотриманням законодавства Російської Федерації та інших нормативних правових актів Російської Федерації про контрактну систему у сфері закупівель товарів, робіт та послуг для забезпечення державних та муніципальних потреб, що здійснюється ФАС Росії, а також регіональними та муніципальними органами контролю;
• • у межах контролю над виконанням бюджетів бюджетної системи Російської Федерації, здійснюваного Рахунковою палатою РФ і контрольно-счетными органами суб'єктів РФ і муніципальних утворень;
• • у межах прокурорського нагляду над виконанням законів, здійснюваного органами прокуратури.

Деякі дослідники виділяють підзвітність до окремого принципу закупівель [15] .

Принцип ефективності здійснення закупівель у Законі про закупівлю не розкрито, але названо.

Зміст цього принципу можна з'ясувати з положень ст. 34 Бюджетного кодексу РФ. Ця стаття визначає принцип ефективності використання бюджетних коштів і передбачає, що під час виконання бюджетів необхідно виходити:

• • або з необхідності досягнення заданих результатів із використанням найменшого обсягу коштів (економності);
• • або досягнення найкращого результату з використанням певного бюджетом обсягу коштів (результативність).

У сфері державних закупівель найбільше застосовується перше розуміння ефективності, у якого заданий результат потрібно досягти з найменшою витратою бюджетних коштів (економність).Тобто замовник у вигляді опису об'єкта закупівлі (складання технічного завдання) фіксує вимоги до результату закупівлі, та був відбувається лише пошук найменшої ціни, яку постачальники можуть поставити необхідні товар (виконати роботу, надати послугу). З певною мірою умовності можна говорити і про другий спосіб досягнення ефективності, коли при витрачанні заданої кількості коштів потрібно максимізувати результат закупівлі. Однак ці відносини лежать поза площиною правового регулювання і ґрунтуються на тому, що в рамках доведеного ліміту бюджетних зобов'язань замовник прагне освоїти весь його обсяг, отримавши максимально можливий результат за вказані кошти.

Таким чином, у сфері закупівель спостерігається здавалося б протиріччя, в рамках якого замовник одночасно прагне «витратити» всі доступні йому бюджетні кошти відповідно до їх використання, забезпечивши досягнення найкращого результату (на стадії планування закупівель), а з іншого боку — він прагне досягти найбільшу економію бюджетних коштів (при здійсненні закупівель).